问题在于，目前我国的水、风、光伏产业等战略新兴产业，尽管已有“深化能源体制改革的顶层设计和总体规划，明确改革总体方案、路线图和时间表，并积极开展试点示范”的一般性政策顶层设计，可在法律顶层设计上却近乎空白——除了国务院的产业新政作为政策顶层设计、《电力法》和有关部门的几个基础文件外，无论是规范产业发展的导向规范式立法，还是特殊情况下的惩治或救助式立法，均没有类似“正当程序和实质条件”这样的顶层法律设计，更遑论实施细则和以“权利、义务和责任”为中心的法律契约了。这是近些年以光伏产业为代表的新能源产业发展的主要制度缺陷，也是近来光伏产业产需失衡的制度根源。
在政策顶层设计基础上对个别地区和个别企业采取一些摸着石头过河的过渡性政策或实验性政策，是可行的，也便于探索出能源体制改革的正确方向。但试点必然会逐步扩至大多数地区和企业，这时如仍靠各地自行依据政策顶层设计而制定的“土政策”，而不是全国统一的法律顶层设计——法律意义上的基础交易规则、法律扶持机制和市场救济调处机制，那么新能源产业就会因税费减免、产品成本地区迥异而导致市场被割裂，并造成新能源市场效率和公平的双重缺失。
我国去年光伏等相关新能源产业的产能过剩、低层次价格战困境已经证明，虚置的法律顶层设计架构，很容易造成相关产业和企业跟风发展、重复建设，以及局部发展理性、全局非理性的产业发展格局，并易滋生地方保护主义和无原则的地方财政性担保。
事实上，在法治市场的背景下，相对于政策顶层设计，水、风电和光伏产业的法律顶层设计，如市场准入制度、财政扶持梯级制度、产业争议调处机制等，更接近市场交易主体和市场管理主体本身，并因其法律特性天然具有统一性、确定性和强制性，这是一个行业健康发展所必需的法律制度条件。因此，着手对以光伏产业为代表的新能源产业的顶层法律设计不仅必要，而且在目前的国情和相关产业发展现状下还非常必须，全国各地各项产业约束性措施应在该法律顶层设计的精神下框定，以守法或至少不违法为前提，不能过宽也不能过窄；既要给产业发展留下法律制度拓展空间，又要防止法条空洞，不便于落实。
